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來源：大成律師事務所
摘要
氫能作為一種新型能源，較傳統化石能源而言，具有來源多樣、清潔低碳、靈活高效的特點，可廣泛應用于能源、交通運輸、工業、建筑等多領域。氫能產業鏈涉及“制氫、儲氫、運輸、加氫、應用”多環節[1]。我國目前氫能產業處于快速發展的初期階段，在政策法規、行業標準、技術發展等方面仍存在一定不足，各主體如何參與到氫能產業發展過程中，仍需思考。本文作為“碳中和”系列文章之一，旨在梳理簡述氫能產業以及中國氫能產業的立法現狀并總結問題，供進一步探討。
一、氫能產業概述
（一）氫能的概念
氫能是指氫在物理與化學變化過程中釋放的能量，是一種具有多重優勢的二次能源；氫氣的來源多樣，可利用化石燃料生產，也可電解水生產；氫氣便于儲運，適應大規模儲能；氫能的用途廣泛，可供發電、供熱、交通利用；氫的能量密度大，熱值是化石燃料的3至4倍，通過燃料電池可實現90%以上的綜合轉化效率[2]。
（二）氫能產業鏈
基于以上特點，氫能在全球能源轉型過程中的角色價值日益凸顯。就目前全球能源發展情況看，未來化石能源、新能源及氫電二次能源互聯互動的格局將成為一種長期狀態。以氫能源為基礎發展的產業鏈涵蓋[3]：
●上游產業：氫氣的生產與供應，涉及氫氣制取（包括化石燃料制取、工業副產、可再生能源電解水等）、氫氣儲運（包括儲氫瓶、管道運氫、液氫槽車等）、加氫站建造與運營。
●中游產業：燃料電池及核心零部件，涉及燃料電池核心零部件（包括雙極板、膜電極、質子交換膜、氣體擴散層、催化劑等）、電堆、系統的研發、生產與銷售。
●下游產業：燃料電池及氫氣的應用，主要涉及燃料電池新能源汽車、不間斷電源（UPS）、工業及建筑領域用氫。
其中，制氫技術、基礎設施加氫站建設、燃料電池研發與制造是氫能產業發展的基礎和核心。
（三）我國氫能產業2021投融資情況
截至2021年3月23日，2021年全國氫能產業相關投融資項目共107個，投融資規模約為1091.51億元人民幣；其中，燃料電池汽車產業鏈類相關項目投融資金額比例最高，約占42%；其次為制氫/儲氫/加氫站類項目，投融資金額比重約為40%。[4]
其中，投融資金額排名前7的分別是華能內蒙古東部能源、現代汽車、東旭集團、中科潤谷、南昌大學和濰柴動力。華能內蒙古東部能源開發的風光儲高比例耦合綠電制氫示范項目總投資額約為90億元，位居首位。[5]
二、中國目前氫能產業立法及政策出臺現狀
（一）法律及行政法規層面
2020年4月10日，國家能源局發布的《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》將氫能列入能源范疇，此外，目前我國尚未在法律或行政法規層面對氫能產業進行專門立法。氫能產業在我國發展的政策依據主要以國家層面的產業規劃政策和地方層面的指導政策為主。
（二）國家指導性政策
氫能產業國家指導性政策主要由國務院、國家發改委、工信部、能源局等職能部門負責制定和出臺，其政策方向主要以支持燃料電池汽車為主，覆蓋研發支持、激勵政策、投資管理、技術創新、準入管理等方面。下文將從國家級產業規劃、指導性意見、補貼及優惠政策三個方面歸納總結國家指導性政策的出臺情況：
1．國家級產業規劃
2014年6月7日，國務院出臺《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》（國辦發[2014]31號），把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的主攻方向，將氫能與燃料電池確立為20個能源科技重點創新方向。
2016年3月，國家發改委、能源局發布的《能源技術革命創新行動計劃（2016-2030年）》（發改能源[2016]513號）把氫能源與燃料電池技術創新研究列為15項重點任務之一，并指明了氫能與燃料電池的具體創新目標、行動措施以及戰略方向。
2016年11月29日，國務院印發《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》（國發[2016]67號），提出系統推進燃料電池汽車研發與產業化，到2020年，實現燃料電池汽車批量生產和規模化示范應用的目標。
2019年3月5日，國務院發布《政府報告》，提出穩定汽車消費，繼續執行新能源汽車購置優惠政策，推動充電、加氫等設施建設。
2020年6月5日，國家能源局印發《2020年能源工作指導意見》，要求各能源部門穩妥有序推進能源關鍵技術攻關，推動氫能技術進步與產業發展；制定實施氫能產業發展規劃，積極推動應用示范。
2020年10月20日，國務院辦公廳印發《國務院辦公廳關于印發新能源汽車產業發展規劃（2021—2035年）的通知》（國辦發[2020]39號），提出到2025年實現燃料電池汽車商業化應用、氫燃料供給體系建設穩步推進的發展愿景；決定繼續深化“三縱三橫”研發布局，其中燃料電池汽車為“三縱”研發布局之一。
2．指導性意見
2019年1月4日，國家生態環境部、發改委、工信部等聯合印發《關于印發<柴油貨車污染治理攻堅戰行動計劃>的通知》（環大氣[2018]179號），鼓勵各地組織開展燃料電池貨車示范運營，建成一批加氫示范站。
2019年5月，工信部頒布《2019年新能源汽車標準化工作要點》，明確將發展氫燃料電池作為重點工作，要求加快燃料電池電動汽車標準體系建設。
2019年6月30日，國家發改委、商務部發布《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》（國家發展和改革委員會、商務部令第27號）[6]將氫燃料生產，氫能制備與儲運設備制造，新能源汽車關鍵零部件制造，加氫站建設、經營等產業列入全國鼓勵外商投資產業目錄。
2019年11月15日，國家發改委、工信部等聯合印發《關于推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的實施意見》（發改產業[2019]1762號），特別提出要推動氫能產業創新、集聚發展，完善氫能制備、儲運、加注等設施和服務。
2020年3月11日，國家發改委和司法部聯合發布《關于加快建立綠色生產和消費法規政策體系的意見》（發改環資[2020]379號），將研究制定氫能發展的標準規范和支持政策作為2021年完成的重點任務之一。
3．補貼及優惠政策
2009年1月23日，財政部與科技部出臺《關于開展節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》（財建[2009]6號），規定對符合有關標準的公共服務用乘用車和輕型商用車每輛補貼25萬元，對符合有關標準的城市公交客車每輛補貼60萬元。
2014年11月18日，財政部、科技部、工信部、發改委出臺《關于新能源汽車充電設施建設獎勵的通知》（財建[2014]692號），規定對符合有關標準的新建燃料電池汽車加氫站每個獎勵400萬元。
2015年4月，財政部、科技部、工信部、發改委出臺《關于2016-2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》（財建[2015]134號），規定燃料電池乘用車補助標準為20萬元/輛，輕型客車、貨車補助標準為30萬元/輛，大中型客車、中重型貨車補助標準為50萬元/輛。
2016年12月30日，財政部、科技部、工信部、發改委發布《關于調整新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（財建[2016]958號），規定除燃料電池汽車外，各類車型2019-2020年中央及地方補貼標準和上限在上述現行標準基礎上退坡20%。
2018年2月12日，財政部等四部委發布《關于調整完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（財建[2018]18號），規定燃料電池汽車補貼基本保持不變。
2019年3月26日，財政部等四部委發布《關于進一步完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（財建[2019]138號），規定2019年3月26日至2019年6月25日為過渡期，過渡期內燃料電池汽車補貼退坡20%，正式期補貼政策將另行公布，并明確給予加氫站建設和運營補貼支持。
2020年4月23日，財政部、工業和信息化部、科學技術部、國家發展和改革委員會聯合印發《關于完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》（財建[2020]86號），將當前對燃料電池汽車的購置補貼，調整為選擇有基礎、有積極性、有特色的城市或區域，重點圍繞關鍵零部件的技術攻關和產業化應用開展示范，中央財政將采取“以獎代補”方式對示范城市給予獎勵。
2020年9月16日，國家財政部、發改委、能源局等聯合發布《關于開展燃料電池汽車示范應用的通知》（財建[2020]394號），明確提出通過“以獎代補”政策鼓勵燃料電池汽車關鍵核心技術產業化，促進燃料電池汽車產業的發展。
2020年12月31日，財政部等四部委發布《關于進一步完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知（2020）》（財建[2020]593號），規定2021年保持現行購置補貼技術指標體系框架及門檻要求不變，新能源汽車補貼標準在2020年基礎上退坡20%。
（三）各省及地市政策
截至2020年6月，全國范圍內超過10個省及直轄市已出臺氫能產業專項政策，超過40個市、縣出臺氫能產業相關政策[7]，其中江蘇、山東、浙江、廣東等沿海地區政策密度大，數量多。地方出臺政策主要集中在產業鏈中下游，涉及加氫站建設、氫燃料電池汽車推廣、補貼補助等政策。
1．各省、市出臺的氫能產業發展規劃及引導性政策
2．各省市出臺的補貼及扶持政策
三、 中國氫能產業的問題與機遇
（一）中國現階段氫能產業發展中的問題
1．立法逐年完善，但尚存在較多不足
目前我國已出臺了較多國家指導性政策，但仍未形成氫能產業系統性的法律體系，例如：
在氫氣制取方面，目前我國對制氫廠的建設審批尚無專門性法規、規章作為項目建設、管理的法律依據，如企業投資建設、改造制氫項目的，基本仍參考一般建設項目核準、備案的流程，取得投資主管部門、規劃、環境、土地、工程等方面的相關審批手續，其竣工驗收亦對照一般建設項目辦理相關手續，并未考慮氫氣制取產業的特殊性。
在加氫站建設方面，國家層面亦未形成統一的專項規范，僅各地出臺管理辦法，且不盡相同，如：上海規定由住建部門負責加氫站的經營許可管理工作，實施加氫站臨時經營許可核發[8]；張家口市規定，加氫站參照天然氣加氣站模式進行管理，城管綜合行政執法局是行業監管部門[9]；武漢經濟技術開發區（漢南區）由區行政審批局組織審查并出具準入意見[10]；濰坊市由城市管理局負責加氫站負責汽車加氫站的行業管理工作[11]；大連市由市發展改革委統籌協調推進加氫站審批、建設、管理[12]。
2．產業規劃與行業標準仍然缺失
我國已出臺了超過80項國家及行業標準，涵蓋了氫制取、儲運、基礎設施及燃料電池應用等多個環節，但目前的行業標準、體制機制仍難以滿足產業快速發展的需求，關于氫品質、儲運、應用的全行業監督體系和測試標準體系仍不健全。
3．核心技術長足發展，但仍與國際領先技術存在差距
近年來，我國在氫能燃料電池技術、加氫站建設技術等多項技術領域均有長足發展，但關鍵材料、核心部件的批量生產技術尚未形成，較多核心原材料，如催化劑、空壓機等仍主要依靠進口，這嚴重制約了我國氫能產業的自主可控發展的腳步。
（二）機遇與展望
1．對國家而言
完善產業規劃政策，全面規劃氫能產業發展途徑。包括圍繞產業發展重點、產業布局優化、政策措施制定等，從國家層面研究制定氫能產業總體規劃和發展路線圖，從而引導我國氫能產業技術創新和產業的快速與健康發展。
加強立法及行業標準制定，為氫能產業發展奠定法律基礎。通過制定氫能單行法、修改完善已有法律體系，引入專家、研究機構、企業、國際經驗制定和規范行業標準等途徑為氫能產業發展打好法律基礎。
2．對企業而言
大型傳統能源企業與國有企業從全產業鏈角度出發，廣泛開展合作與競爭，布局氫能產業。充分發揮在傳統能源領域已形成的成熟基礎，運用資金及規模優勢積極打通氫能產業鏈。
民營企業可利用其自身靈活優勢，從燃料電池研發與制造，加氫站裝備研發等角度布局氫能產業中下游，積極利用地方優勢政策，在氫能產業支持性政策完善的地區開展氫能產業投資，并廣泛開展與外資技術性企業的合作，積極參與氫能源汽車標準制定[13]。
3．對律師而言
應加大氫能產業領域法律研究，積極參與行業標準、法律法規及規范性文件的制定。同時，氫能產業作為新興法律服務領域，優秀律師應當利用其在傳統領域積累的法律服務經驗，與客戶共同成長探索氫能領域投資與開發。
四、結語
氫能源這一多優勢的新型能源，是多國公認的下一個經濟增長點，發展氫能產業亦可有效應對全球綠色能源革命，推進我國能源多樣化，保障能源安全，我國氫能產業立法及政策出臺經過多年努力已初步形成產業法律框架，在此種現狀下，社會各主體積極參與到氫能產業的發展過程，才能促使國家在全球能源發展進程中彎道超車，實現能源發展的跨越。
